Особые условия землепользования для электрических сетей в границах охранных зон, регламентируемые постановлением Правительства Российской Федерации №160 от 24.02.2009 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон», а также контроль за их исполнением нередко становятся темой бурных обсуждений среди профессионального сообщества. Особый интерес представляют административно-правовые основы проведения контрольно-надзорных мероприятий по проверке соблюдения Правил охраны электрических сетей, размещенных на земельных участках (ПОЭС РЗУ), как части упомянутого постановления в свете проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности.

Редакция RusCable.Ru проанализировала действующие нормативно-правовые акты в данной сфере, обнаружив некоторые нюансы административной ответственности за нарушение их требований. Но для начала следует определиться с понятием «электрические сети». В Правилах технической эксплуатации электроустановок потребителей (ПТЭЭП) к ним отнесены воздушные и кабельные линии электропередачи, трансформаторные подстанции, распределительные пункты и другие объекты электроэнергетики, находящиеся за пределами территории своих владельцев и имеющие охранные зоны, состояние которых контролируется периодически (непостоянно). Сюда же входят линейные объекты, объекты электросетевого хозяйства, предназначенные для потребителей электроэнергии и для сетевых организаций, энергопринимающие устройства.

Нормативная база

Функции государственного энергетического надзора в части проверки соблюдения ПОЭС РЗУ возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Одна из основных задач, решению которой уделяется большое внимание, – переформатирование нормативной базы в сфере электроэнергетики совместно с Минэнерго России. Поднадзорными объектами выступают тепловые, атомные и гидроэлектростанции, электрические сети и энергопринимающие устройства, для которых установлены охранные зоны. Среди них почти 900 тыс. электроподстанций и свыше 4,5 млн км линий электропередачи.

Несмотря на то, что в соответствии с «Положением об осуществлении федерального государственного энергетического надзора» (постановление Правительства Российской Федерации №610 от 20.07.2013) государственный надзор за соблюдением ПОЭС РЗУ – вотчина Ростехнадзора, выявлять нарушения указанных Правил могут и другие органы публичной власти в рамках земельного контроля (надзора). К ним относятся, например, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, контролирующие выполнение правил эксплуатации линейных объектов в лесах, а также органы прокурорского надзора, следящие за соблюдением законодательства и нормативно-правовых актов в сфере обеспечения безопасности в электроэнергетике.

Согласно Правилам осуществления мероприятий по контролю за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства (постановление Правительства Российской Федерации №103 от 27.02.2010), контрольно-надзорные мероприятия в рамках государственного энергетического надзора проводятся в виде плановых и внеплановых проверок – документарных либо с выездом на место. После вступления в силу Федерального закона №248-ФЗ от 31.07.2020 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» появилась возможность организовывать контрольно-надзорные мероприятия в форме инспекционного визита – однодневного мероприятия с оформлением акта проверки, но без предварительного уведомления представителей проверяемого объекта. Такие процедуры необходимо согласовывать с органами прокуратуры.

Федеральный закон №248-ФЗ внес ряд изменений в Правила осуществления мероприятий по контролю за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства. При внимательном изучении здесь, среди прочего, можно заметить ряд явно наметившихся тенденций: приоритет профилактических мероприятий перед контрольно-надзорными, стимулирование выполнения обязательных требований и минимизация выгоды от их нарушения, соразмерность контрольно-надзорных мер и требований по устранению нарушений с характером этих нарушений и их потенциальным вредом, а также абсолютная «прозрачность» деятельности надзорного органа, за исключением случаев, связанных с государственной либо коммерческой тайной.

Субъекты и объекты проверок

Участие в проводимых контрольно-надзорных мероприятиях по проверке соблюдения ПОЭС РЗУ могут принимать: должностные лица Ростехнадзора (в том числе совместно с представителями других федеральных органов исполнительной власти), сотрудники сетевой организации, представители проверяемых объектов электросетей в границах охранной зоны, сторонние физические и юридические лица, ведущие деятельность в границах охранных зон электросетей.

Проверке подлежат объекты электросетей в границах охранной зоны. После отмены административного регламента по государственному контролю со стороны Ростехнадзора за соблюдением ПОЭС РЗУ (приказ Ростехнадзора №280 от 25.07.2017 «О признании утратившим силу приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору №624 от 02.10.2011 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства») с 2017 года данная деятельность ведется Ростехнадзором в рамках контрольно-надзорных мероприятий за соблюдением требований безопасности в электроэнергетике. С нормативной точки зрения это связано с тем, что в действующих редакциях ПТЭЭП (пункт 2.3.6) и Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации (пункт 5.7.8) прописаны нормы соблюдения ПОЭС РЗУ. При подготовке плановой проверки инспектор Ростехнадзора обязан уведомить поднадзорные организации за трое суток, при внеплановой – за сутки до начала ее проведения. Как результат, имеющиеся нарушения могут быть устранены еще до инспекционного визита, что снимает проблему оперативности реагирования на допущенное несоответствие правилам. Однако одна проблема остается нерешенной: при поступлении жалобы на нарушение ПОЭС РЗУ от сторонних лиц часто возникает неясность касательно субъекта предстоящей проверки (кроме владельцев электросетей), которого следует уведомить о ней за отведенных законом срок.

Административная ответственность

Статья 9.8 действующей редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон №195-ФЗ от 30.12.2001) (КоАП) предусматривает ответственность за нарушение ПОЭС РЗУ напряжением свыше 1000 В. При этом наказания за нарушение ПОЭС РЗУ напряжением до 1000 В не предусмотрено. В данном случае инспекторы Ростехнадзора чаще всего применяют статью 9.11 КоАП в части несоблюдения правил эксплуатации электроустановок [12]. В проекте нового КоАП такой статьи нет, зато расширена статья о нарушении ПОЭС РЗУ: две части статьи 18.9 проекта предусматривают ответственность за нарушения ПОЭС РЗУ напряжением соответственно до 1000 В (часть 1) и свыше 1000 В (часть 2).

К объективной стороне правонарушения относится несоблюдение ПОЭС РЗУ, которое повлекло или могло повлечь перерыв в электроснабжении потребителей. Для сетевых организаций данные вопросы регламентированы пунктами 7.21-7.23 правил. Нарушениям, допущенным сторонними лицами в отношении электросетей напряжением до 1000 В, посвящены пункты 8, 10, 11, 14 и 15 ПОЭС РЗУ, а напряжением свыше 1000 В – пункты 8-10 и 15.

При разборе выявленных нарушений ПОЭС РЗУ, рассмотрении жалоб заявителей либо материалов административных дел, поступивших от органов публичной власти, проводящих мероприятия по земельному, лесному или прокурорскому надзору, инспектор Ростехнадзора правомочен начать административное расследование для выяснения всех обстоятельств. Срок административного расследования не должен превышать одного месяца, после чего либо составляется протокол об административном правонарушении, либо выносится постановление о прекращении дела.

Убрать лишнее

Как указывалось выше, при рассмотрении охранных зон объектов электроэнергетики под электрическими сетями следует понимать совокупность воздушных и (или) кабельных линий электропередачи, а также трансформаторные подстанции, распределительные пункты и другие объекты электроэнергетики, находящиеся за пределами территорий их владельцев и имеющие охранные зоны. Контрольно-надзорные мероприятия за функционированием перечисленных объектов проводятся в рамках контроля за соблюдением требований безопасности в электроэнергетике. Таким образом, контроль (надзор) за соблюдением ПОЭС РЗУ как отдельный пункт в Федеральном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) утратил смысл и, по мнению RusCable.Ru, его следует отменить.